优化产业布局，保护流域生态，支撑长江经济带

发表日期：2023-02-14 03:43 点击：

　　在政协第十二届全国委员会第三次会议上，农工党中央建议应优化产业布局，保护流域生态，支撑长江经济带发展战略。　　　　提案指出，大力推进长江经济带发展，要从源头入手处理好发展与保护的关系，优化产业布局，严控高污染高风险产业，加快推进水污染防治和区域协作，进一步保护长江流域水环境。长江流域生态环境目前面临的问题应引起足够重视：一、局部污染严重，生态系统逐渐遭到破坏，水环境保护形势不容乐观。长江流域水环境状况十分严峻，干流岸边污染带累计超过600km。生态系统逐渐遭到破坏，鱼类种类锐减，湖泊富营养化问题突出。沿江逐渐增多的对人类具有致畸、致癌、致突变效应的持久性有机污染物(有机毒物)，成为沿江开发中棘手的环境问题。水质总体恶化趋势对长江流域居民饮用水安全十分不利。　　　　二、受传统产业布局的影响，结构性污染突出、分布相对集中。沿江主要排污企业集中在技术水平低、治理难度大的化学制造业、造纸业、黑色金属和有色金属冶炼及压延加工业等行业，流域内工业企业超3万家，其中化工企业近万家。产业类型复杂的国家级、省级、市级开发区、化学工业园区林立，致使水环境事故风险较高。另外长江中上游的经济欠发达省份，基于经济发展的迫切需求，同时受单纯以经济增长为目标的传统干部考核制度的影响，将东部大量低端产业转移至此。高污染、高能耗的低端产业涌入长江中上游，给流域水环境保护工作带来巨大压力。　　　　三、流域协调协作体制机制不完善，无法形成治理合力。一是区域行政分割与职能交叉导致流域统一管理无法实施。行政管理“分域而治、各自为政”，部门管理“多龙管水、多龙治水”。二是现有流域管理机构职能单一有限，无法有效承担综合协调与监督管理职责。长江水利委和太湖流域管理局都是水利部派出机构，职能单一，也无法承担跨部门、跨区域的综合协调任务。　　　　四、流域管理法律法规体系不健全，责任机制和强制力度不足。一是部门立法、法律操作性欠缺及定位不清。《水法》、《水污染防治法》等法律之间存在矛盾和冲突。二是流域管理机构定位不明。根据《水法》，流域管理机构承担流域监测、非重点流域规划和水功能区划定、流域水资源开发利用监督管理等具体工作，而其它监督管理职责采用了水利部授权的方式。三是监督机制和配套惩治措施缺失。当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时，当地政府往往不顾及流域规划，过度使用水资源，对企业环境违法监管不力。　　　　针对上述问题，农工党中央建议如下：一、划定生态保护红线，构建长江生态安全格局以长江干流为主线，明确重要生态功能区，划定生态保护红线、限制开发黄线和优化开发蓝线。明确全流域分区域发展导向，上游保护优先，加快生态环境恢复；中游适度开发，科学发展，污染治理和预防并重；下游优化发展，率先转方式调结构。衔接发展规划和生态红线，进一步明确与水源保护、涵养有关的重要生态功能区、环境敏感区、脆弱区，让生态价值高、生态脆弱的区域更好地承担生态维护功能。强化分类管控要求，统筹沿岸开发、治理，对流域发展的重大产业布局、城镇体系、基础设施建设等提出相应要求。以一级、二级和准保护区划定为抓手，强化城镇饮用水源地保护，特别是三峡水库、丹江口水库、长兴岛青草沙水库等重要水源地应强化保护性措施。其它的非水源地及沿岸纵深地也要划定保护区，禁止其他项目建设。　　　　二、以生态承载力为底线建立合理的产业开发格局沿江各省（市）以生态承载力为产业发展的基础和底线，从水资源供给、开发需求、地域与产业协调及可持续发展的角度出发，逐步调整沿江整体密集开发的空间布局，把转变经济发展方式作为主线，把产业结构调整作为主攻方向，按照“调高、调轻、调优、调强”的思路，推动经济结构优化升级，主动淘汰能耗高、污染重、安全隐患突出的落后产能，建立与环境容量、资源约束相适应的产业开发格局。在划定控制开发区内，要退“经济”进“环保”，产业布局要尽量避开生态敏感区，减少对自然生态系统的破坏，切实增加生态湿地、生态功能区、保护区等敏感区域面积，增加生态敏感区的防洪、排涝能力和自净能力，稳定生态界面，减少对生态系统的干扰和破坏。　　　　三、在国家战略层面统筹长江的开发与保护，创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制把长江流域经济的发展、长江综合功能的发挥、长江流域的保护和可持续发展，整体作为一个大的系统工程，上升到国家战略的高度来考虑。制定关于长江流域开发与保护的整体规划，创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制，确立流域管理与区域管理相结合的行政新关系。要划分事权，明确流域管理机构的宏观管理职能和直接管理职能，将流域管理与区域管理二者紧密结合，在加强流域管理的同时，充分发挥地方政府和地方行政主管部门的作用。　　　　四、用法律手段落实流域开发与保护责任研究制订《长江流域开发与保护法》确定上下游以及相关部门的法律关系。《长江流域开发与保护法》应是实行流域统一管理的综合性基本法律，其主要内容包括：确立长江管理的基本原则；确定流域管理的相关主体及其责权利关系；按照地表水和地下水统一管理、水量和水质统一管理、取水用水与污水排放统一管理的原则，对长江流域开发与保护方面的管理作出明确规定，特别是对长江控制性水工程的投资、建设、运行以及长江流域的水污染防治、环境生态保护、产业规划和调整等方面的统一管理给出明确规定。《长江流域开发与保护法》与《水法》、《水污染防治法》等法规配套，成为长江综合性管理的主要法律依据。　　　　五、用经济手段调整好流域及区域利益关系创新政策引导模式。流域层面上，通过调整财政税收关系，形成促进发展、兼顾各个方面利益的财税机制和补偿机制。建立有效的长江流域生态补偿机制，调整长江上下游的利益关系，形成紧密配合的长江流域开发与保护体系，实现流域可持续发展。区域层面上，完善“污染者付费、治污者受益”的机制。规范水污染物排放许可行为，出台《排放水污染物许可证管理办法》，全面实施许可证管理，所有直接或间接向水体排放工业废水和医疗废水的企业事业单位以及城镇污水集中处理设施运营单位，都要申请水污染物排放许可证。出台《水环境区域补偿实施办法（试行）》，以“谁达标、谁受益，谁超标、谁补偿”的原则，实行“双向补偿”，发挥经济手段的杠杆作用，促进长江流域水环境质量进一步改善。